Порядок проведения налоговых проверок строго регламентирован. Но судя по отзывам бухгалтерского сообщества, фискалы не всегда соблюдают «правила игры». Действительно ли это так, или учетчики лукавят? Елена Вожова, старший юрисконсульт ООО «Центр правового обслуживания», нашла ответы на этот и другие вопросы.
Подготовлена официальная позиция главной налоговой службы РФ, и касается она соблюдения прав налогоплательщика при проведении мероприятий контроля. ФНС довела до сведения всех нижестоящих налоговых органов о правилах работы при истребовании документов вне рамок налоговых проверок (письмо от 27 июня 2017 г. № ЕД-4-2/12216@). Поведение ФНС обусловлено большим количеством заявлений, поступающих в арбитражные суды, о нарушениях со стороны ревизоров. Иногда фискалы вне рамок проверок запрашивают без должной аргументации огромное количество бумаг у компаний, как будто в данный момент проводится проверка предприятия.
Простая невнимательность
К сожалению, не всегда налоговые органы следят за тем, доставлено ли их требование своевременно налогоплательщику, получил ли он в принципе это требование; не принимают во внимание количество запрашиваемой документации, а также – насколько исполнение этого требования может затронуть хозяйственную деятельность предпринимателей. В результате фирмы привлекаются к ответственности по статье 126 НК РФ. Так, согласно первому пункту указанной нормы установлена санкция в виде штрафа в размере 200 рублей за каждый непредставленный документ. При этом налоговый орган не утруждает себя выяснением обстоятельств дела, не принимает во внимание доводы компании (не хватило времени на подготовку всего пакета документов, они были предоставлены на день позже, не было штата сотрудников на эти цели, не получили официально требование в установленный срок и т. п.). Несмотря на незначительную сумму штрафа, ввиду огромного пакета документов (как правило, запрашиваемый именно в таком объеме), итоговая сумма штрафа получается солидной.Так, фирма, привлеченная к ответственности за несвоевременное представление 46 документов, заплатит в казну 9200 рублей (решение Управления Федеральной налоговой службы одного из субъектов Российской Федерации (от 13 апреля 2015 г.)).
Читайте также «Требование о представлении документов можно не выполнять?»
Отсутствие реквизитов
Следует отметить, что на этом проблемы взаимодействия с налоговиками не заканчиваются. Так, ревизоры при истребовании документов не указывают их реквизиты либо контрагента, в отношении которого надо собрать и представить пакет документов; не объясняется необходимость истребования именно этих бумаг, а также – что послужило поводом для их запроса. Между тем статья 93.1 НК РФ четко устанавливает критерии, только при совокупности которых Служба имеет право истребовать бумаги и иную информацию вне рамок проверки налогоплательщика: в связи с проведением камеральной либо выездной проверки контрагента; только по конкретной сделке с указанием реквизитов и периода; документы и информация должны касаться именно проверяемого налогоплательщика по конкретному вопросу (а не по всей его деятельности, см., например, постановление Президиума ВАС РФ от 18 октября 2011 года № 5355/11 по делу № А55-10502/2010); должна быть аргументация в форме обоснованной налоговым органом необходимости получения документов относительно конкретной сделки.
Целесообразность действий
Налоговики формально подходят к данному вопросу и зачастую не объясняют целесообразность своих действий, что приводит к различным судебным процессам. Так, в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 9 августа 2013 года по делу № А82-12445/2012 отмечено, что «налоговый орган, при проверке предпринимателя, неправомерно истребовал у его контрагента документы в объеме всей деятельности этой организации. В связи с чем организация была вправе не представлять документы, не относящиеся к деятельности предпринимателя».
Арбитражными судами фиксируется неправомерность действий налоговых инспекций (не уточняют, в связи с какими проводимыми мероприятиями запрашиваются документы, причины подобных мероприятий). Из постановления Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 июня 2016 года по делу № А05-8310/2015: «Суд пришел к выводу об отсутствии в действиях общества, отказавшего в представлении документов, состава правонарушения, установленного пунктом 2 статьи 126 НК РФ, поскольку требование налогового органа не отвечает по форме и по содержанию правилам, установленным Приказом ФНС России от 31 мая 2007 года № ММ-3-06/338@ «Об утверждении форм документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах», и положениям статьи 93.1 НК РФ». Из постановления Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27 марта 2015 года по делу № А27-9300/2014: «Суд пришел к выводу об отсутствии оснований для привлечения общества к ответственности по пункту 2 статьи 126 НК РФ, установив, что требование о предоставлении документов (информации), выставленное налоговым органом в адрес общества, не соответствует положениям пункта 2 статьи 93.1 НК РФ: требование о предоставлении документов (информации) и поручение об истребовании документов (информации) не содержат указания, при проведении какого мероприятия налогового контроля возникла необходимость в предоставлении документов (информации)».
Неограниченный круг
Инспекторы под прикрытием необходимости правильности проведения проверок и эффективности налогового контроля истолковывают круг своих полномочий как неограниченный. Зачастую налоговики применяют «творческий подход» в своей работе, обосновывают получение документов как предпроверочный материал. В моей практике имелся случай, когда налогоплательщик вынужден был использовать услуги сторонней компании по копированию, для того чтобы ответить налоговой инспекции (были затрачены значительные средства, подготовлено 11 огромных коробов с документами, но налоговая даже не смогла просмотреть все документы, не то, чтобы их еще и проанализировать надлежащим образом; в то же время инспекция отказала в продлении срока предоставления документов). Такой подход в работе контролеров вызывает недоумение.
Безусловно, у инспекторов должны быть достаточные полномочия по получению необходимой информации о финансово-хозяйственной деятельности компании, о том, насколько фирма исполняет требования налогового законодательства. Но должны гарантироваться и права самого ИП. Так, Конституционный Суд РФ, исследуя особенности законодательного регулирования мероприятий налогового контроля, отмечает в постановлении № 14-П от 16 июля 2004 года: «Наделяя налоговые органы полномочием действовать властно-обязывающим образом в пределах своей компетенции, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации <…> требования, в силу которых ограничение федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности возможно, только если оно отвечает требованиям справедливости, адекватно, пропорционально, соразмерно и необходимо для защиты конституционно значимых ценностей… то есть не ограничивает пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм».
Особые критерии
Анализ данной проблематики и стал основным поводом для формирования ФНС официальной позиции в письме от 27 июня 2017 года. Налоговым органам рекомендовано перед запросом документов и иных сведений принять во внимание такие критерии, как:
- реальную необходимость истребования конкретных документов (информации), исходя из существа конкретной ситуации (разумность и обоснованность требований);
- реальную возможность налогового органа изучить большой объем документов;
- реальную возможность контрагента представить копии документов в большом объеме;
- узнать, обращался ли налогоплательщик с ходатайством о продлении срока представления истребуемых документов, было ли принято и какое именно решение по этому вопросу.
Обратите внимание
Инспекторы под прикрытием необходимости правильности проведения проверок и эффективности налогового контроля истолковывают круг своих полномочий как неограниченный. Зачастую налоговики применяют «творческий подход» в своей работе.
Особо отмечено, что инспекторы должны быть готовы аргументированно пояснить вышестоящему налоговому органу и суду истребование значительного количества бумаг на основании пункта 2 статьи 93.1 Налогового кодекса. Однако, несмотря на письмо ФНС, решение проблематики не усматривается, ведь количество судов не уменьшается. Изданное письмо не создает правовой определенности и четких рекомендаций для работы нижестоящих налоговых органов. Так, по-прежнему нет критериев относительно конкретного перечня истребуемых документов (хотя согласно письму ФНС от 30 сентября 2014 года № ЕД-4-2/19869@, это может быть любой документ, содержащий информацию, указанную в пунктах 1 и 2 статьи 93.1 НК РФ); что делать, если налоговый орган запрашивает документы, обязательное составление которых не предусмотрено законодательством (сравнительные и аналитические таблицы, прогнозы и планы развития предприятия и т. п.), а также если эти бумаги не относятся к предмету и периоду проверки (и это при том, что у инспекции есть данные бухгалтерской отчетности и налогового учета предпринимателя); как поступить, когда документы запрашиваются как «предпроверочные» или после окончания проверки; нет единых подходов к разграничению бумаг на предмет их отношения только к проверяемому налогоплательщику и документов, относящихся одновременно к иным лицам, и соответственно допустимости истребования последних бумаг; правомерно ли запрашивать «неналоговые» документы (например, штатное расписание, сертификаты на продукцию, инструкции, технические планы помещений).
Творческий подход
Более того, термины, которыми оперирует ФНС в новом письме, также можно толковать крайне расширительно, что сохраняет в работе налоговых органов «творческий подход» и полную неразбериху («реальность», «возможность», «необходимость», «разумность», «обоснованность»). Соответственно, почва для злоупотреблений со стороны фискалов по-прежнему осталась, ничего не изменилось. Безусловно, ФНС видит проблему, пытается ее решить, но путем формального подхода. А нижестоящим налоговым органам нужны методические рекомендации, реальная помощь в работе, четкие перечни, ясные указания с учетом анализа судебной практики. Ведь это будет способствовать значительному уменьшению претензий со стороны коммерсантов. Работу надо строить на основе подхода «риск-ориентированного точечного контроля». Но пока этим заниматься никто не желает.
С точки зрения статистических данных, количество запрашиваемых документов уменьшилось. Но это не показатель! Основная причина – введение расширенного электронного документооборота и декларирования (использование системы ТКС). Так, сокращение в 2016 году отмечается на 35 процентов по сравнению с 2015 годом. Количество запрашиваемых счетов-фактур снизилось почти на треть. Однако это только первая часть решения проблемы. Организационные, процедурные вопросы по-прежнему актуальны.
Что сама ФНС может еще сделать? Мне кажется, нужно улучшать репутацию налоговых органов, ведь это отразится на доверии со стороны компаний (больше доверия – больше содействия, больше собираемости в бюджет). Введение фирм в заблуждение никогда не давало никаких результатов, а только усугубляло ситуацию. Властные полномочия налоговых органов должны быть ограничены законом. В противном случае эти полномочия станут препятствием на пути создания в России благоприятного для бизнеса климата.
Весь арсенал контрольных полномочий налоговых органов в рамках истребования необходимой информации должен быть законодательно закреплен; кроме того, он должен быть четко определенным как по перечню полномочий, так и по процедуре их реализации. К сожалению, приходится отметить, что цели издания письма ФНС от 27 июня 2017 года очевидны и понятны, но они по-прежнему не достигнуты.